AMANDEMEN UNDANG-UNDANG DASAR 1945 : MENUJU INDONESIA BARU YANG DEMOKRATIS


M. LAICA MARZUKI

UUD 1945 = UUD SEMENTARA

Tatkala Panitia Persiapan Kemerdekaan

Indonesia (PPKI) mengesahkan Undang-

Undang Dasar 1945 dalam rapatnya, bertanggal

18 Agustus 1945, di gedung Pejambon, Jakarta,

Ketua PPKI, Ir. Soekarno, mengemukakan

bahwasanya UUD yang disahkan rapat adalah

UUD yang bersifat sementara, dan kelak dibuat

UUD yang lebih lengkap dan sempurna

.

Berkata Ir. Soekarno

:

“…. tuan-tuan semuanya tentu mengerti undang-

undang dasar yang (kita) buat sekarang ini adalah

undang-undang dasar sementara. Kalau boleh saya

memakai perkataan : `ini adalah undang-undang

dasar kilat`. Nanti kalau kita telah bernegara di

dalam suasana yang lebih tenteram, kita tentu akan

mengumpulkan kembali majelis perwakilan rakyat

yang dapat membuat undang-undang dasar yang

lebih lengkap dan lebih sempurna.”

• M. Laica Marzuki, ketua Program Studi Ilmu Hukum

(Magister) Pascasarjana Universitas Hasanuddin/ Kepala

Pusat Penyuluhan dan Bantuan Hukum, LPPM –

UNHAS, Ujungpandang. Lulus Fak. Hukum Unhas

(1979), lalu menempuh studi lanjutan dalam rangka

Sandwich Program di Leiden (1984-1985) dan Utrecht

(1989-1990), dan Doktor dalam Ilmu Hukum di

Universitas Padjadjaran (1995).

Tuan-tuan tentu mengerti, bahwa ini adalah

sekedar Undang-Undang Dasar Sementara,

Undang-Undang Dasar Kilat, bahwa barangkali

boleh dikatakan pula, inilah revolutie grondwet.

Nanti kita membuat Undang-Undang Dasar

yang lebih sempurna dan lengkap. Harap

diingat benar-benar oleh tuan-tuan, agar supaya

kita ini hari bisa selesai dengan Undang-

Undang Dasar ini.

Dalam pada itu, pasal 2 Aturan Tambahan

UUD 1945 menetapkan bahwa dalam enam

bulan sesudah MPR dibentuk, MPR dimaksud

bersidang guna menetapkan UUD.

UUD 1945 selalu dapat – setiap saat –

diubah, diamandemen, sebagaimana dimaksud

dalam pasal 37 UUD 1945. UUD 1945 bukan

saja tidak sakral, serta dapat diubah tetapi UUD

1945 sejak disahkan sudah tidak sempurna,

mengandung banyak kekurangan serta cacad

juridis (juridische gebreken).

Beberapa kekurangan serta cacad juridis

UUD 1945, dikemukakan berikut ini.

PENJELASAN UUD 1945

Tatkala UUD 1945 disahkan rapat PPKI

pada tanggal 18 Agustus 1945, UUD 1945

baharu terdiri atas : Pembukaan, Batang Tubuh

UUD (37 Pasal), Aturan Peralihan (4 Pasal),

Aturan Tambahan (2 Pasal). Belum ada

Penjelasan UUD 1945 di kala itu.

Penjelasan UUD 1945

bermula

dimunculkan di saat kurang lebih enam bulan

kemudian, dimuat dalam Berita Repoeblik

Indonesia II, terbitan tanggal 15 Februari

1946, halaman 51 s/d 56, disertai pengantar

redaksi, berikut ini :

” Oentoek memberikan kesempatan lebih loeas

lagi kepada oemoem mengenai isi Oendang-

Oendang Dasar Pemerintah jang semoelanja,

dibawah ini kita sadjikan pendjelasan selengkapnja.”

Risalah Penjelasan UUD tersebut tidak

dimaksudkan sebagai bagian naskah otentik

konstitusi, apalagi `penjelasan` itu tidak dibuat

serta tidak disahkan oleh PPKI. Pemuatan

Penjelasan UUD 1945 dalam halaman 51 s/d 56

Berita Repoeblik Indonesia terpisah dari kolom

pemuatan

Undang-Undang Dasar

1945

(halaman 45 s/d 49), diantarai dengan

pemuatan nama daerah (propinsi) dalam

lingkungan

republik

serta

Makloemat

Pemerintah Repoeblik Indonesia, bertanggal 1

November 1945, ditandatangani

Wakil

Presiden, Drs. Mohammad Hatta.

Menelaah rumusan bagian `oemoem` dari

Penjelasan (serta tafsir setiap pasal UUD),

dapat

disimpulkan bahwasanya

naskah

Penjelasan UUD 1945 disusun oleh Prof. Mr.

Dr. R. Soepomo, Menteri Kehakiman dalam

Kabinet I RI. Penjelasan UUD 1945

mempunyai kesamaan dengan bagian-bagian

bahasan tertentu dalam pidato anggota

Dokuritu Zyumbi Tyoosakai, Prof. Mr. Dr. R.

Soepomo pada rapat, tanggal 15 Juli 1945.

Penjelasan UUD 1945 berpengaruh positif

bagi Undang-Undang Dasar 1945, antara lain

memperjelas bahwasanya Republik Indonesia

adalah negara demokrasi (kedaulatan rakyat),

menganut sistem konstitusional, serta dengan

tegas mempernyatakan `Indonesia ialah negara

yang berdaulat atas hukum (Rechtsstaat), tidak

berdasar atas Kekuasaan belaka (Machtsstaat).

Pada Penjelasan (tafsir) pasal 24 dan 25,

dikemukakan asas Kekuasaan Kehakiman yang

merdeka dan mandiri. Dikatakan “kekuasaan

kehakiman ialah kekuasaan yang merdeka,

artinya terlepas dari pengaruh kekuasaan

Pemerintah.” Namun Prof. Soepomo melaku-

kan kekeliruan fatal, merupakan constitu-

tioneele fout. Prof. Soepomo menambahkan

kewenangan Presiden selaku Kepala Negara

(Chief of State) dalam Penjelasan UUD 1945,

padahal dikotomi kekuasaan Kepala Negara

(Chief of State) dengan Kepala Pemerintahan

(Chief of Government) tidak dikenal dalam

sistem pemerintahan presidensial.

Kedudukan Presiden selaku Kepala

Negara (Chief of State) dimunculkan Prof.

Soepomo dalam Berita Repoeblik Indonesia, II,

nomor 7, tanggal 15 Februari 1946, halaman

54, tepatnya di kala memberikan penjelasan

(tafsir) pasal-pasal (konstitusi) 10, 11, 12, 13,

14, dan 15 yang mengemukakan bahwasanya

`kekuasaan-kekuasaan Presiden dalam pasal-

pasal ini ialah konsekwensi dari kedaulatan

Presiden sebagai Kepala Negara`.

Tidak lazim memberlakukan dua fungsi

dikotomis kekuasaan sedemikian dalam sistem

presidensial, apalagi menyerahkannya pada alat

perlengkapan negara yang sama (by one hand),

ibarat mastodon yang dapat mengubah-ubah

warna kulitnya namun tetap berpeluang

memangsa burung-burung kondor yang tidak

berdaya.

Kedudukan dikotomis : Kepala Negara

(Chief of State) dengan Kepala Pemerintahan

(Chief of Government) memang efektif bagi

sistem

pemerintahan

pertanggungjawaban

kepada parlemen. Raja atau Presiden adalah

Kepala Negara (Chief of State), merupakan

simbol kekuasaan, tidak dapat diganggu gugat.

Kedudukan Kepala Pemerintahan (Chief of

Government) melekat pada jabatan Perdana

Menteri, dibantu menteri-menteri, bertanggung

jawab kepada parlemen, dapat dijatuhkan

parlemen.

Dikotomisasi

kekuasaan sedemikian

bermula lahir dari ketatanegaraan Inggeris, di

kala pecahnya the glorious revolution di tahun

1688 yang menggulingkan King James II,

melahirkan parlemen yang kuat, serta mampu

memaksakan

diwujudkannya

monarki

konstitusional. Raja (monarch) dijadikan

simbol kekuasaan namun tidak dapat diganggu

gugat. The King Can Do No Wrong.

Adalah

keliru memberikan alasan

pembenar (rechtsvaardiginsgrond) bagi peng-

angkatan dan pemberhentian hakim-hakim oleh

Presiden selaku `Kepala Negara`, sebagaimana

dimaksud dalam pasal 31 Undang-Undang

Nomor 14 Tahun 1964, pasal 16 ayat 1

Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1986, pasal

16 ayat 1 Undang-Undang Nomor 5 Tahun

1986, pasal 15 ayat 1 Undang-Undang Nomor 7

Tahun 1989, mengingat hal dimaksud tetap

merupakan campur tangan terhadap kekuasaan

kehakiman yang merdeka (=pasal 24 UUD

1945).

UUD 1945 MENUMBUHKAN FIGUR

PRESIDEN YANG DIKTATORIAL

Pasal 7 UUD 1945 menetapkan masa

jabatan Presiden selama lima tahun, dan

sesudahnya dapat dipilih kembali. Tidak

dikemukakan : berapa kali seseorang warga

negara (asli) dapat memegang jabatan Presiden

untuk setiap masa jabatan lima tahun ?

Sejarah ketatanegaraan RI di masa lalu

mencatat bahwa dua presiden terdahulu, Ir.

Soekarno dan Jenderal (Purn.) Soeharto

berkali-kali memegang masa jabatan Presiden

untuk setiap lima tahun, tanpa batas. Jenderal

(Purn.) Soeharto memegang jabatan Presiden

selama kurang lebih 32 tahun. Pemancangan

pasal konstitusi yang tidak membatasi masa

jabatan Presiden ternyata menumbuhkan figur

Presiden yang diktatorial dan tiranis. Power

tends to Corrupt, kata Lord Acton.

Sudah saatnya, jabatan Presiden dibatasi

hanya dua kali masa jabatan setiap lima tahun

namun keliru manakala pembatasan dua kali

masa jabatan Presiden dimaksud dinyatakan

dalam ketetapan MPR, incasu TAP MPR – RI

NOMOR XIII/MPR/1988 tentang Pembatasan

Masa Jabatan Presiden dan Wakil Presiden,

mengingat UUD tidak dapat dikesampingkan

oleh TAP MPR yang derajat hukumnya lebih

rendah. Hendaknya digunakan mekanisme

pasal 37 UUD 1945. TAP MPR dimaksud

dapat dibatalkan, bahkan batal demi hukum.

Konstitusi Amerika (1787) semula tidak

membatasi masa jabatan Presiden namun

mengalami

perubahan

(`amandement`),

Amandements, Article XXII, disetujui

Congress pada tanggal 12 Maret 1947,

diratifikasi tanggal 26 Februari 1951 yang

membatasi masa jabatan Presiden selama dua

kali masa jabatan untuk setiap empat tahun. Di

kala itu, sudah keempat kalinya Franklin D.

Roosevelt memegang masa jabatan Presiden.

Hal dimaksud dirasakan rakyat Amerika

sebagai ancaman bagi kehidupan demokrasi

mereka.

DPA SEBAIKNYA DITIADAKAN

Lembaga

Tinggi

Negara

Dewan

Pertimbangan

Agung

(DPA)

terkesan

mencontoh kedudukan dan fungsi Raad van

Nederlandsch – Indie yakni lembaga penasihat

bagi Gouverneur Generaal `over alle zaken

van algemeen of bijzonder belang, waar hij dit

nodig oordeel` (artikel 22 Grondwet van

Nederlandsch – Indie) namun kewenangan

Raad van Nederlandsch – Indie lebih luas dari

kewenangan DPA menurut UUD 1945 (baca

a.l. artikelen 22, 23, 24, 25, 26, 35, 36, 37

Grondwet van Nederlandsch – Indie).

Pasal 16 ayat 2 menetapkan DPA

berkewajiban memberi jawab atas pertanyaan

Presiden dan berhak memajukan usul kepada

Pemerintah. Penjelasan pasal 16 UUD 1945

adalah sebuah Counsil of State yang berwajib

memberi pertimbangan-pertimbangan kepada

Pemerintah. DPA adalah Badan Penasihat

belaka.

Sekalipun DPA selaku lembaga tinggi

negara sejajar dengan lembaga tinggi negara :

Presiden, namun Presiden tidak terikat pada

pertimbangan-pertimbangan yang diberikan

DPA kepadanya.

DPA diberikan kedudukan terhormat,

menjadi lembaga tinggi negara tersendiri,

sejajar dengan lembaga-lembaga tinggi negara

lainnya. Hal dimaksud juga berlaku pada

jajaran lapisan elit kerajaan-kerajaan nusantara

di masa lalu.

Keberadaan dewan penasihat negara

berasal dari lembaga Curia Regis, dikenal

dalam ketatanegaraan Romawi Kuno. Tatkala

Perancis (di kala itu disebut Galia) dijajah

Romawi, lembaga Curia Regis diresepsi dalam

ketatanegaraan Perancis, dengan membentuk

lembaga tinggi Penasihat negara, disebut

Conseil du Roi. Counseil du Roi dibubarkan

Napoleon Bonaparte karena dipandang sebagai

peninggalan

ancien

regime.

Napoleon

Bonaparte menggantikannya dengan lembaga

tinggi : Le Counseil d`Etat pada tanggal 25

Desember 1799.

Lembaga tinggi

penasihat

negara

sedemikian kelak diikuti Belanda, dengan

membentuk Raad van State, dan masuk ke

Hindia Belanda dengan nama : Raad van

Nederlands Indie. (P.M. Hadjon, 1987 : 50)

Beberapa negara Eropah Kontinental

masih mempertahankan keberadaan dewan

penasihat tradisional dimaksud, walaupun

kelompok cendekiawan (utamanya di kalangan

dunia perguruan tinggi) jauh lebih banyak

(serta mungkin lebih bermutu) dari kelompok

penasihat yang duduk dalam dewan penasihat

resmi itu. Dewan-dewan penasihat resmi

tersebut cenderung menganggur, sementara

badan-badan eksekutif lebih banyak merekrut

kelompok cendekiawan selaku penasihat akhli.

Dalam perkembangannya, Le Conseil

d`Etat di Perancis tidak lagi sekadar berfungsi

sebagai lembaga penasihat pemerintah tetapi

diberi pula kewenangan sebagai lembaga

peradilan administrasi yang antara lain

mengadili di tingkat banding, putusan-putusan

dari 25 Tribunaux Administraties.

Pada tahun 1975, atas dasar Wet

Administratieve Rechtspraak van Overheids

Beschikkingen (Wet AROB), Raad van State di

Negeri Belanda juga tidak sekadar berfungsi

sebagai lembaga penasihat pemerintah tetapi

diberi pula kewenangan sebagai lembaga

peradilan

administrasi

yang

mengadili

perbuatan-perbuatan

administrasi

yang

berkaitan dengan K.TUN (beschikkingsdaad

van de administratie).

Hingga kini DPA masih dalam fungsi

kewenangannya semula, tidak lebih dari badan

penasihat. Sudah saatnya DPA ditiadakan

karena keberadaannya cenderung tidak efisien

serta membebani keuangan negara. APBN

dapat lebih efektif dengan menganggarkan

pembelanjaan pada pos-pos permaslahatan

rakyat.

Sesungguhnya gagasan meniadakan DPA

sudah berlangsung lama. Dua konstitusi

terdahulu, yang dibuat sesudah UUD 1945,

tidak lagi mencantumkan DPA sebagai alat

perlengkapan negara (baca Bab III, Ketentuan

Umum Konstitusi RIS, pasal 44 UUDS 1950).

MAHKAMAH AGUNG PERLU

DIPERBEKALI HAK MENGUJI

UNDANG – UNDANG

Salah satu problema hukum kons-

titusional dalam substansi UUD 1945 yakni

ketidaktegasan hal kewenangan Mahkamah

Agung menguji undang-undang, lazim disebut

Judicial Review. Perdebatan Muh. Yamin

dengan Prof. Soepomo dalam rapat PPKI,

tentang dapat atau tidaknya Mahkamah Agung

diberikan kewenangan materieele toetsings-

recht terhadap undang-undang (wet) tidak

berakhir secara uitputtend. Pasal 26 ayat 1

Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1970

tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Ke-

kuasaan Kehakiman yang hanya memberi

kewenangan bagi Mahkamah Agung guna

menyatakan tidak sah semua peraturan

perundang-undangan dari tingkat yang lebih

rendah dari undang-undang, menutup sama

sekali

kemungkinan Mahkamah Agung

melakukan pengujian terhadap undang-undang.

Acapkali dilupakan bahwasanya ke-

dudukan Presiden yang kuat (solid) dalam

sistem

pemerintahan

presidensial

mem-

butuhkan perimbangan kekuasaan yang cukup

kuat (solid) pula di pihak Mahkamah Agung,

yakni membekali Mahkamah Agung dengan

kewenangan pengujian (toetsing) terhadap

Undang-Undang (judicial review).

Undang-Undang (wet) dirancang (di-desain)

oleh kekuasaan legislatif, yakni Presiden

bersama DPR, keduanya merupakan body

politics. Undang-Undang (wet) adalah produk

politik hukum, tidak lahir dari institusi

peradilan. Pada setiap produk politik hukum

(rechtspolitiek) selalu terdapat pesan-pesan

serta kehendak para penentu kebijakan politik.

Peletakan politik hukum yang bersesuai dengan

budaya hukum para warga (burgers) niscaya

mendapatkan dukungan para warga, serta

menjadikan rezim semakin kuat (dan solid).

Oleh karena

undang-undang (wet)

merupakan produk politik, maka produk

(luaran) politik

dimaksud

harus dapat

senantiasa diuji Mahkamah Agung melalui

upaya pengujian (toetsing) terhadap undang-

undang. Tanpa upaya pengujian (toetsing)

Mahkamah Agung dimaksud,lambat laun

memunculkan

kejahatan hukum

dalam

substansi perundang-undangan. (`Jenseit Des

Functionalismus`,eds. L. Phillips dan Scholler,

terbitan universitas Heidelberg).

Sudah saatnya, hal kewenangan Mah-

kamah Agung menguji (toetsing) undang-

undang dipertegas (expressis verbis) dalam

UUD 1945.

TEKNIS HUKUM AMANDEMEN

UUD 1945

Pokok-pokok problema hukum konstitusi-

onal yang dikemukakan di atas belum ke-

semuanya mengungkapkan diagnosa penyakit

secara uitputtend. Dunia pemikiran hukum

(politik, sosial, ekonomi, dan budaya) di negeri

ini harus lebih jeli menguakkannya. Indonesia

baru yang demokratis (dan berwawasan

hukum) hanya dapat dicapai melalui reformasi

politik di bidang konstitusi, yakni amandemen

UUD 1945.

Mekanisme hukum amandemen UUD

adalah atas dasar pasal 37 Undang-Undang

Dasar 1945. Amandemen yang diadakan tidak

perlu mengubah lembaran pisik (naskah)

batang

tubuh

UUD,

cukup

dengan

menambahkan pasal-pasal amandemen, di

bagian halaman akhir, sesudah pasal-pasal

Aturan Tambahan, mencontoh penempatan

pasal-pasal amandemen

pada konstitusi

Amerika Serikat.

——————–

Makalah

pengantar

diskusi

pada

Dialog

`Amandemen Undang-Undang Dasar 1945 Menuju

Indonesia Baru Yang Demokratis` pada tanggal 29

April 1999 di Jakarta, diselenggarakan oleh Center

For Information and Development Studies (CIDES).

Explore posts in the same categories: POLITIK

Tinggalkan Balasan

Please log in using one of these methods to post your comment:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s


%d blogger menyukai ini: